Uus süsteem seadusandlusele
| ||||||||
Seaduste Kogu väljaandmine võetakse käsile.[muuda]
Selle tehniline ja juriidiline iseloom.[muuda]
Seadusandliku materjali süstematiseerimise ja korraldamise küsimus seisab püsivalt päevakorras kõigis riiges. Seadusandlik materjal on elu kiire arenemise tagajärjel paisunud niivõrd suureks, et ametlikus teatajas laialipillatud seaduseeskirjade käsitlemine muutub võimatuks mitte ainult harilikule kodanikule, vaid isegi asjatundjatele juristidele. Paljud eeskirjad on leidnud mitmekordset muutmist, mis seaduste käsitamist veelgi raskendab.
Kodifikatsiooni ulatus ja kava.[muuda]
Nüüd dekreedina antud “Seaduste Kogu seadus” määrab kindlaks Eesti seaduste kodifitseerimise ulatuse ja kava. Nagu märgitud seletuskirjas, see seadus asub seisukohal, et
1) kõik maksvad seadused tuleb kodifitseerida alade järgi Seaduste kogu sellekohastesse köidetesse, millised jagunevad täpsema klassifikatsiooni mõttes jagudesse,
2) Seaduste Kogu moodustaks tehniliselt seisukohalt aluse tulevasele seadusandlusele. Kodifitseerimisele kuuluksid seadused, mis antud Eesti seadusandlikkude organite poolt; seega kõik retsipeeritud võõrad seadused tuleb enne kaotada ja asendada Eesti oma võimude poolt antud seadustega.
Seaduste Kogusse koondatakse seadused selles redaktsioonis, nagu nad maksavad Seaduste Kogu või selle üksiku köite või jao väljaandmise ajal, kusjuures algseadusse oleksid sisse kantud kõik pärastised muudatused ja täiendused, samuti muudatused, mis tehtud sellekohaste üldiste eeskirjadega (näit. markade asemel vastavalt kroonid, kohtu- ja siseministeeriumi asemel vastavalt kohtuministeerium või siseministeerium jne.). Redaktsioonilisi ja keelelisi parandusi seaduste tekstis ette ei võeta, samuti jääb paragrahvide numeratsioon endiseks (nii jäävad kodifitseeritud seadustesse nn. prim-paragrahvid, vahepeal kaotatud paragrahvide numbrid jäävad märkimata, mille tagajärjel paragrahvide numbrid kodifitseeritud seadustes ei ole mitte alati täpses numbrilises järjekorras). Iseseisvad seadused (mis ei ole antud mõne seaduse osana) jäävad püsima oma pealkirjaga iseseisvate seadustena.
See seisukoht läheb lahku end. Venes ja Ameerikas praktiseeritud seisukohast kui ka Saksa projektis kavatsetud seisukohist, kus kodifitseerimise korras on võimaldatud teha seadustes sellekohaseid muudatusi. Meie seadus aga lähtub seisukohast, et seaduste osi saab muuta ainult seaduste muutmise teel, mitte aga kodifitseerimise teel. Ainult üks muudatus viiakse seadustes läbi käesoleva seaduse alusel: viited Riigi Teatajale asendatakse viidetega Seaduste kogule või selle köitele juhul, kui see ilmunud.
Kõik iseseisvad seadused, mis mahutatakse Seaduste Kogu vastava köite jakku, märgitakse numbrilises järjekorras.
Iga seadus, mis mahutatud Seaduste kogusse, hoiab alal oma senise kuju, s. o. ta jaguneb osadesse, peatükkidesse jne., ja iga üksik eeskiri moodustab seaduse paragrahvi.
On selge, et seesuguse kodifitseerimise teostamisel langevad seaduse tekstist välja muutmise, täiendamise ja kaotamise seaduste pealkirjad ja sissejuhatavad osad. Samuti ei võeta kodifitseeritud seadusse eeskirju seaduste maksmahakkamise aja ja korra kohta. Välja jäetakse ka algseaduste maksmahakkamise kohta käivad eeskirjad, kuna nad oma tähtsuse juba kaotanud. Samuti ei kanta sinna allkirju ega seadusandjat asutust (see oleks tehniliselt võimata muutmise seaduste sissekodifitseerimisel algseadusse), kodifitseerimata jäävad ka ajutist tähtsust omavad seadused (näit. riigi eelarve, üksiku eseme sundvõõrandamise seadus etc). Seaduste Kogu käsitamisel algallika leidmiseks on märgitud seaduse pealkirja alla selle Riigi Teataja aasta, number ja artikkel, kus seadus avaldatud, kuna muudetud seaduse osa alla tehakse märge sellele Riigi Teatajale, kus leidub see osa maksvas redaktsioonis.
Kui mõne seaduse osa on otseselt muudetud teise seadusega ainult osaliselt, märgitakse selle seaduse Riigi Teataja aasta, number ja artikkel sulgudes, et oleks kohe selge, et selles Riigi Teatajas leidub vaid eeskiri seaduse osa osaliseks muutmiseks. Kaudseid muutmisi ei saa sisse kanda kodifitseerimise teel, vaid vastavad korrektiivid tuleb teha seadusandlikus korras seaduste muutmise ja täiendamisega.
Kui mõni seadus oma algekstis sisaldab mõne teise seaduse muutmist, siis kodifitseeritakse see osa endastmõistetavalt juba vastavasse seadusse. Nii näit. sisaldab Valitsemise korraldamise seadus (RT 5-1934) rea seaduste muutmisi. Kõik seesugused eesirjad ei leiduks kodifitseeritud kujul enam Valitsemise korraldamise seaduses, vaid vastavates eriseadustes.
Uus vormiline süsteem.[muuda]
Eelnõu loob meie seadusandlusele vormilise süsteemi. Tulevane seadusandlus peab pidama kinni Seaduste Kogu süsteemist. Iga tulevase seaduse muudatuses tuleb näidata Seaduste kogu vastavale köitele. Iga uus tulevane seadus tuleb anda Seaduste Kogu osana (§ 6).
Nii näiteks toimub seaduste muutmine praegu nõnda: “Valitsemise korraldamise seadus (RT 5-1934) § 4”. Kodifitseerimise teostamisel toimitakse aga järgmiselt: “Valitsemise korraldamise seaduse (SK 1. k. 3. j., nr. 1, 1937. a. vlj.) resp. (SK 1. ― 3 ― 1, 1937) § 4”.
Nagu eespool öeldud, viiteis SK-s leiduvaile seadustele tuleb automaatselt lugeda viite asemel RT-le viide SK-le ning see muudatus võetakse ka SK-sse sisse. On ette nähtud võimalus neid märkeid ka üldse ära jätta, eriti üldtuntud seaduste suhtes.
Uue seaduse andmisel oleks vorm järgmine: kujutame ette, et pärast Seaduste Kogu väljaandmist tuleks väljaandmisele mõne uue koja seadus (näit. Kultuurkoja seadus). Süsteemilt kuulub see seadus SK 2. köite 2. jakku ― “Personaalomavalitsused”. Ütleme, et selles jaos on 20 seadust. Uus seadus tuleks siis väljakuulutamisele Riigi Teatajas umbes järgmiselt: “SK 2. köite 2. jagu 1937. a. vlj. täiendatakse nr. 21-ga ― Kultuurkoja seadus” (või lihtsamalt ― “SK 2. köite 2. jao 1937. a. vlj. nr. 21 ― “Kultuurkoja seadus”), järgneb seaduse tekst ning vajalikud lisandused seadusandja, väljakuulutaja jne. kohta.
Seaduste muudatuste, täienduste ja kaotamise kohta jääks püsima sama kord, kui on praegu ainult viited oleksid SK-le (Näide: “Valitsemise korraldamise seaduse /SK 1. k. 1937. a. vlj. 2. j. art. 1/ § 7 muudetakse ning pannakse maksma järgmises redaktsioonis: ....)
Ta ei ole põhimõttelt kuidagi uus, sest meie seadusandluses on läbi löönud kord, et üksikud novellid avaldatakse kodifitseerituna algseaduses (Tulumaksu seaduse § 4 muudetakse ja pannakse maksma järgmises redaktsioonis: ....), mitte nii nagu see oli Venes, kus iga novell anti iseseisva seadusena, ning kodifikaator pidi sellele pärast otsima koha Seaduste Kogus. Muudatus seisab vaid selles, et uutes seadustes tuleb näidata RT asemel SK köide, kus asub seadus ning tuleb anda SK osana.
Seaduste Kogusse võetakse seadused, mis maksavad Seaduste Kogu väljaandmise ajal. Pärast antud seaduste kohta tuleb välja anda aegajalt SK Täiendusi, mis sisaldaksid köidete järgi süstematiseerituna kõik teatava ajavahemiku kestel väljaantud ja neisse köidetesse kuuluvad seadused. Samuti on ilmne, et seadusandliku materjali süstematiseerimise huvides on aegajalt Seaduste Kogu või mõne köite kogu ulatuses uuesti väljaandmine.
Seaduste Kogu väljaandmine.[muuda]
Oleks ideaalne, kui võimalduks Seaduste kogu väljaandmine kogu ulatuses ühekorraga. Tehniliselt aga, vähemalt esimese kodifitseerimise teostamisel, ei ole see teostatav. Sellepärast seadus asub seisukohal, et võimalik on Seaduste Kogu välja anda üksikute köidete kaupa, samuti anda välja ka köidete üksikuid jagusid. Kuid vististi ka tulevikus tuleb vahel välja anda uuesti üksikuid köiteid või nende jagusid, eriti neid, milles sisalduvad seadused on üle elanud palju muudatusi või täiendusi sealjuures aga teine osa köiteid, mis püsivad mis püsivad muutmatult, uuesti väljaandmist ei vaja.
Edaspidi tuleks samadel alustel kodifitseerida ka valitsusvõimude määrused, kuna määrused omavad kodanike suhtes sama jõudu kui seadused. Nad on aga juriidiliselt iseloomult sootu teistsugused aktid kui seadused, nad on seadustele subordineeritud. Sellepärast ei või nad leiduda Seaduste Kogus. Määruste kogu väljaandmine toimuks sellekohase määruse alusel.
Seaduste Kogu juriidiline iseloom.[muuda]
Nagu juba eelpool tähendatud, ei seisa kodifitseerimise ülesanne selles, et kõiki seadusi uuesti seadusandlikus korras välja anda, vaid oleva seadusandliku materjali süstematiseerimises. Sellest järeldub, et Seaduste Kogu väljaandmisega seni antud ja Riigi Teatajas avaldatud, kodifitseerimisele kuuluvad seadused ei kaota maksvust, vaid nad jäävad seaduste algtekstidena püsima. Oleks ju mõeldav, et Riigi Teataja aastakäigud heidetakse ka vormiliselt kõrvale, kuid see põhjustaks kogu senise seadusandliku materjali uuesti vastuvõtmise ja väljakuulutamise seadusandlikus korras, mille läbiviiimine nõuaks liiga palju aega.
Teisest küljest ei ole aga Seaduste Kogu ainult käsitamise hõlbustamiseks mõeldud eriväljaanne, vaid ta on ametlik väljaanne (§ 1), mis antakse välja sellekohase väljaandmise seadusega (§ 2), millega määratakse kindlaks seaduste üksikasjalik nimestik, mis sisaldub vastavas köites.
Iga köite (või vajaduse korral selle üksiku jao) esialgne väljaandmine seadusandlikus korras on vajalik sellepärast, et kindlaks määrata iga seaduse kohta, millisesse SK osasse ta kuulub, kuna seaduseandja tulevikus ei saaks kodifitseerida seadusi või muudatusi sellisesse kogusse, milline määratud administratiiv korras.
Kuna Seaduste Kogu on ühelt poolt eriseaduse alusel väljaantav ametlik väljaanne, mille köited on aluseks tulevasele seadusandlusele ja millele tuleb teha viited tulevases seadusandluses, teiselt poolt aga temas leiduvaid seadusi seadusandlikus korras uuesti välja ei anta, siis tuleb asuda seisukohal, et Seaduste Kogus leiduvat teksti tuleb lugeda autentseks seni, kuni pole tõestatud vastupidist, teiste sõnadega SK kui seesugune ei oma materjaalset seadusjõudu ― selleks on Riigi Teataja ―, kuid ta omab formaalse seadusjõu (vrdl. Ameerika Ühendriikide süsteemiga). Juhul, kui seaduste tekst Seaduste Kogus ei ühtu algallika tekstiga, tuleb anda eesõigus algallika tekstile (§ 11).
Mis puutub SK täiendustesse, samuti köidete uuesti väljaandmisse, siis ei ole seda enam vaja teha seadusandlikus korras järgmistel kaalutlustel:
Eelnõu § 6 kohaselt tuleb kõik pärast SK või selle köite väljaandmist antavad seadused anda kodufitseerituna SK vastavasse osasse, see toimub iga uue seaduse kohta niikuinii seadusandlikus korras. Sellega on nii täienduste väljaandmine kui ka köidete väljaandmine ainult tehniline materjalide koondamine kujul, nagu see seaduses otse ettekirjutatud. On asutud seisukohale, et kodifitseerimise töö peab olema juhitud ühisest keskkohast, et luua töösse ühtlust. Sellepärast toimub SK väljaandmine Kohtuministri järelevalvel ja korraldusel, tema teeb ettepanekud köidete esialgseks väljaandmiseks ning tema korraldab ka täienduste ja köidete uute väljaannete väljaandmist.
Seaduste Kogu jaotus ― 15 köidet.[muuda]
Selle töö juures on püütud võtta aluseks Rahvasteliidu vastava ekspertiisikomisjoni töid, kuid ühtlasi on peetud silmas meie seadusandliku materjali omapära, samuti osatähtsust, mis annab seadustele põhiseadus. Köidete arvu määramisel on jäädud peale pikemaid kaalutlusi 15 köite juure.
Seaduse koostamisel on oldud teadlik, et esildatud süsteemi kohta võidakse tuua arvustavaid märkusi just niisama palju, kui seda ükskõik millise süsteemi kohta tuua võiks.
leiduvad riigivõimu teostamise kohta käivad eeskirjad alates põhiseadusega ja kolme riigi võimu teostamise elemendi ― seadusandliku, valitsemise ja kohtuvõimu ― korraldamise seadused. Siin leiduvad ka kodanikkude kohta käivad eeskirjad, niivõrd kui nad käsitlevad kodanikke riigikodaniku (riigi-võimu teostaja) seisukohalt. Edasi leiduvad selles tsüklis omavalitsuste kui põhiseaduse alusel riigivõimu kohapealsete teostajate kohta käivad seadused ühes sama osatähtsust omavate personaalomavalitsuste kohta käivate seadustega, edasi teenistuse seadused kui seadused, mis käsitlevad riigivõimu teostavaid funktsionääre ja üldised menetluse seadused.
Järgmised kaks köidet (4. ja 5.) kõnelevad riigi välisest ja sisemisest kaitsest ja sisemisest korrast ― need seadused oma ulatuselt ja riigi korrapärase funktsioneerimise seisukohalt omavad esmajärgulist tähtsust.
Järgnevad sotsiaal- ja kultuurialalised seadused (6.―8. köide) kui seadused, mis korraldavad riigivõimu põhiseaduslikke kohustusi kodanikkude vastu.
Neile järgnevad sisult neile lähedased liikluse-, side- ja ehituse-seadused ning ehitus- ja avalikkude tööde seadused (9. k.).
10. köitesse on võetud riigimajapidamise ja riigimaksude ala. Krediidinduse alase kuuluvad ka erakrediiti korraldavad eeskirjad, kuna riigirahandus kui riigimajapidamise alus on suurel määral olenev erakrediidiasjanduse koraldamisest ja ümberpöördult.
Järgnevad majanduselu korraldavad eeskirjad: ― põllumajandus (11. k.), tööstus ja kaubandus (12. k.) ning üldist majanduselu ja muid eravahekordi korraldav ala ― tsiviilõigus (13. k.).
Kriminaalseadustik, mis käsitleb abinõusid igasuguste seadusliku korra vastaste eksimuste takistamiseks, on mahutatud 14. köitesse.
Viimane (15.) köide sisaldab riigivõimu vahelesegamise korda seaduste mittetäitmise korral ja avalikõiguslikkude ning eravahekordade korraldamise puhul vajalikku õiguslikku kaitset, s. o. kohtupidamise korda määravaid seadusi.
Ülaltoodu sisaldab
Millised seadused sisaldab konkreetselt iga üksik köide, otsustatakse selle köite väljaandmise seadusega.